E-Rechnung für Kommunen: Anforderungen, die Lieferanten kennen sollten

Kurz & knapp: Auch Kommunen – Städte, Gemeinden und Landkreise – fallen grundsätzlich unter die europäische E-Rechnungspflicht der Richtlinie 2014/55/EU, doch die konkrete Umsetzung erfolgt nicht bundeseinheitlich, sondern über die jeweilige Landesgesetzgebung. Das bedeutet: Fristen, verpflichtende Formate und Ausnahmen können sich von Kommune zu Kommune und von Bundesland zu Bundesland spürbar unterscheiden. Lieferanten sollten deshalb bei jedem neuen kommunalen Auftraggeber gezielt nachfragen, statt die Bundesregeln automatisch zu übertragen.

Warum Kommunen rechtlich einen Sonderfall darstellen

Während die E-Rechnungspflicht gegenüber Bundesbehörden bundesweit einheitlich über das E-Rechnungsgesetz und die E-Rechnungsverordnung (ERechV) geregelt ist, liegt die Zuständigkeit für Kommunen im föderalen System Deutschlands größtenteils bei den einzelnen Bundesländern. Die EU-Richtlinie 2014/55/EU verpflichtet zwar grundsätzlich alle öffentlichen Auftraggeber, überlässt den Mitgliedstaaten aber die konkrete nationale Umsetzung – und Deutschland hat diese Umsetzung für die kommunale Ebene bewusst in die Kompetenz der Länder gelegt. Jedes Bundesland hat daraufhin eigene E-Government- oder E-Rechnungsgesetze und -verordnungen erlassen, die festlegen, ob, wann und in welchem Umfang auch Kommunen innerhalb dieses Bundeslandes zur E-Rechnung verpflichtet sind.

Die Folge: Ein uneinheitliches Bild in ganz Deutschland

In der Praxis führt dieser föderale Ansatz zu einem heterogenen Bild. Manche Bundesländer haben ihre Kommunen frühzeitig und umfassend in die E-Rechnungspflicht einbezogen, andere haben großzügigere Übergangsfristen gewährt oder Ausnahmen etwa für kleinere Gemeinden vorgesehen. Wieder andere Regelungen unterscheiden zwischen kreisfreien Städten, Landkreisen und kleineren Gemeinden. Diese Unterschiede betreffen sowohl den Zeitpunkt, ab dem Kommunen E-Rechnungen empfangen können müssen, als auch die Frage, ob und ab wann Lieferanten zur verpflichtenden Ausstellung als XRechnung verpflichtet sind. Für Lieferanten, die bundesweit tätig sind, bedeutet das in der Praxis: Es reicht nicht, einmal die Regeln für eine Kommune zu recherchieren und diese Erkenntnis auf alle anderen zu übertragen.

Was in der Regel dennoch einheitlich bleibt

Trotz der Unterschiede im Detail orientieren sich fast alle Bundesländer und Kommunen am selben technischen Grundgerüst: dem europäischen Rechnungsstandard EN 16931 und dem darauf aufbauenden Format XRechnung. Auch das Konzept der Leitweg-ID zur automatisierten Zustellung an die richtige Organisationseinheit wird grundsätzlich ebenfalls auf kommunaler Ebene verwendet, wenn auch mit eigenen, landesspezifischen Adressierungsbereichen. Diese technische Kontinuität erleichtert es Lieferanten zumindest, dieselbe grundlegende Software-Infrastruktur für unterschiedliche öffentliche Auftraggeber zu nutzen, auch wenn die formalen Fristen variieren.

Praxisbeispiel: Gebäudereinigung Sonnleitner

Die Gebäudereinigung Sonnleitner GmbH aus Passau reinigt sowohl Schulen einer bayerischen Kreisstadt als auch Verwaltungsgebäude einer benachbarten Gemeinde in einem anderen Landkreis. Als das Unternehmen 2025 begann, für beide Auftraggeber E-Rechnungen einzuführen, stellte die Buchhaltung fest, dass die Kreisstadt bereits eine verpflichtende Einreichung über ein Landesportal mit eigener Leitweg-ID-Systematik verlangte, während die kleinere Gemeinde vorerst noch PDF-Rechnungen akzeptierte und die Umstellung auf einen späteren Zeitpunkt verschoben hatte. Sonnleitner musste daraufhin zwei parallele Prozesse etablieren: einen vollautomatisierten XRechnung-Workflow für die Kreisstadt und einen weiterhin manuellen PDF-Prozess für die Gemeinde, bis auch dort die Umstellung erfolgt. Diese Doppelstruktur wurde erst durch eine gezielte Nachfrage bei beiden Auftraggebern erkennbar.

Checkliste: So klären Sie die Anforderungen einer konkreten Kommune

• Bundesland des Auftraggebers identifizieren und dessen landesspezifisches E-Government- oder E-Rechnungsgesetz recherchieren.
• Bei der Kommune direkt nachfragen, ob und ab wann eine E-Rechnungspflicht für Lieferanten gilt.
• Klären, welches konkrete Format verlangt wird – in der Regel XRechnung, in Einzelfällen abweichende Vorgaben möglich.
• Zuständiges Einreichungsportal oder alternative Übertragungswege (z. B. Peppol) erfragen.
• Korrekte, kommunenspezifische Leitweg-ID vor der ersten Rechnungsstellung einholen.
• Prüfen, ob es Wertgrenzen oder Ausnahmeregelungen für kleinere Rechnungsbeträge gibt.
• Regelmäßige Aktualisierung der Anforderungen bei langjährigen kommunalen Geschäftsbeziehungen einplanen, da sich Landesregelungen weiterentwickeln.

Tabelle: Unterschiede zwischen Bund und Kommunen im Überblick

Häufige Missverständnisse bei Kommunal-Aufträgen

• „Wenn der Bund es verlangt, gilt das automatisch auch für jede Gemeinde“: Falsch – die kommunale Umsetzung erfolgt separat über Landesrecht und kann deutlich abweichen.
• „Alle Kommunen in einem Bundesland haben dieselbe Frist“: Nicht zwingend – manche Landesregelungen sehen abgestufte Fristen nach Gemeindegröße vor.
• „Die Leitweg-ID einer Bundesbehörde funktioniert auch bei Kommunen“: Falsch – jede Ebene und jedes Bundesland verwendet eigene Adressierungsbereiche.
• „Kleine Gemeinden sind grundsätzlich ausgenommen“: Nicht pauschal richtig – das hängt von der jeweiligen Landesregelung ab und muss im Einzelfall geprüft werden.

Warum aktive Nachfrage der zuverlässigste Weg bleibt

Da es keine bundesweit einheitliche, tagesaktuelle Übersicht über alle kommunalen E-Rechnungsanforderungen gibt und sich Landesregelungen zudem weiterentwickeln, ist die direkte Nachfrage bei der jeweiligen Kommune – idealerweise bei der Rechnungsstelle oder dem zuständigen Fachamt – der zuverlässigste Weg, um aktuelle und verbindliche Informationen zu erhalten. Allgemeine Online-Recherchen können einen ersten Überblick verschaffen, ersetzen aber nicht die konkrete Bestätigung durch den jeweiligen Auftraggeber, insbesondere da sich Fristen und Ausnahmeregelungen in den letzten Jahren mehrfach verschoben haben.

Auswirkungen auf die Softwarewahl für kommunale Lieferanten

Unternehmen, die regelmäßig mehrere Kommunen in unterschiedlichen Bundesländern beliefern, profitieren von einer Rechnungssoftware, die flexibel verschiedene Leitweg-ID-Systematiken, Portale und Übertragungswege abbilden kann, statt auf eine einzige, starre Konfiguration festgelegt zu sein. Auch die Möglichkeit, pro Kunde individuell zu hinterlegen, ob bereits eine E-Rechnungspflicht besteht oder noch eine Übergangsregelung gilt, erleichtert die Verwaltung heterogener Anforderungen erheblich.

Typische Muster, die sich dennoch beobachten lassen

Auch wenn eine pauschale bundesweite Aussage nicht möglich ist, lassen sich in der Praxis gewisse Muster erkennen. Größere kreisfreie Städte und Landkreise haben ihre Rechnungseingangsprozesse häufig früher und umfassender digitalisiert als kleine Landgemeinden mit begrenzten Verwaltungsressourcen. Bundesländer mit einer bereits weit fortgeschrittenen E-Government-Strategie haben ihre Kommunen tendenziell zügiger in verbindliche E-Rechnungsprozesse eingebunden, während in anderen Ländern die kommunale Umsetzung eher schrittweise und mit längeren Übergangsfristen erfolgt. Für Lieferanten bedeutet das: Bei großen Städten ist eine bereits bestehende, verbindliche E-Rechnungspflicht wahrscheinlicher als bei kleinen Gemeinden, eine Garantie ist das jedoch nicht.

Zusammenarbeit mit kommunalen Zweckverbänden und Eigenbetrieben

Neben den klassischen Kernverwaltungen einer Stadt oder Gemeinde treten Lieferanten häufig auch mit kommunalen Zweckverbänden, Eigenbetrieben oder kommunalen Unternehmen in Kontakt, etwa Stadtwerken, Abfallentsorgungsbetrieben oder Wohnungsbaugesellschaften in kommunaler Trägerschaft. Diese Einrichtungen können je nach Rechtsform und Organisationsstruktur eigenen, wiederum leicht abweichenden Regelungen unterliegen – manche gelten rechtlich als öffentliche Auftraggeber im Sinne der E-Rechnungspflicht, andere agieren privatrechtlich organisiert und unterfallen dann eher der neuen B2B-Regelung des Wachstumschancengesetzes. Eine pauschale Einordnung allein anhand des Namens der Einrichtung ist deshalb riskant; auch hier lohnt sich die gezielte Nachfrage nach der konkreten Rechtsform und den daraus resultierenden Anforderungen.

Übergangsweise Doppelgleisigkeit als realistisches Szenario

Unternehmen, die mehrere Kommunen unterschiedlicher Größe und in unterschiedlichen Bundesländern beliefern, sollten sich darauf einstellen, dass ein einheitlicher, unternehmensweiter E-Rechnungsprozess in der kommunalen Beschaffung mittelfristig noch nicht realistisch ist. Stattdessen empfiehlt sich ein flexibler Prozess, der pro Auftraggeber hinterlegt, welches Format, welcher Übertragungsweg und welche Leitweg-ID-Systematik gilt, und der bei Bedarf sowohl vollautomatisierte XRechnung-Workflows als auch weiterhin manuelle PDF-Prozesse parallel unterstützen kann, bis die Umstellung flächendeckend abgeschlossen ist.

Rolle von Kommunalverbänden und gemeinsamen Rechenzentren

Viele Kommunen, insbesondere kleinere Gemeinden mit begrenzten eigenen IT-Ressourcen, wickeln ihre Rechnungseingangsprozesse nicht selbst ab, sondern über kommunale Rechenzentren, IT-Dienstleister oder Zweckverbände, die für mehrere Gemeinden gemeinsam eine technische Infrastruktur betreiben. Für Lieferanten kann das praktisch bedeuten, dass die eigentliche Leitweg-ID und das Einreichungsportal nicht von der Gemeinde selbst, sondern von einem übergeordneten kommunalen IT-Dienstleister vorgegeben werden. Diese Konstellation ist besonders in ländlichen Regionen verbreitet, in denen sich mehrere kleine Gemeinden eine gemeinsame digitale Infrastruktur teilen, um die Kosten der E-Rechnungsumstellung zu senken.

Auswirkungen der kommunalen Finanzlage auf das Umstellungstempo

Ein oft unterschätzter Faktor bei der kommunalen Umsetzung ist die unterschiedliche Finanz- und Personalausstattung der einzelnen Gebietskörperschaften. Finanzschwächere Kommunen verfügen häufig über weniger Ressourcen, um kurzfristig neue IT-Systeme einzuführen oder Personal für die technische Umstellung zu schulen, was sich unmittelbar auf das tatsächliche Tempo der E-Rechnungseinführung vor Ort auswirkt – unabhängig davon, welche Frist das jeweilige Landesgesetz theoretisch vorsieht. Lieferanten, die auf eine schnelle Umstellung einer bestimmten Kommune angewiesen sind, sollten diesen praktischen Aspekt bei ihrer Erwartungshaltung berücksichtigen und im Zweifel realistische, nicht rein gesetzlich hergeleitete Zeitpläne mit dem Auftraggeber abstimmen.

Empfehlung für die langfristige Zusammenarbeit mit mehreren Kommunen

Unternehmen, die strategisch auf öffentliche Aufträge auf kommunaler Ebene setzen, profitieren von einem zentralen internen Verzeichnis, in dem für jede belieferte Kommune Format, Portal, Leitweg-ID und der Stand der jeweiligen Umstellung dokumentiert sind. Ein solches Verzeichnis lässt sich mit vertretbarem Aufwand pflegen und verhindert, dass bei jeder neuen Rechnung erneut recherchiert werden muss. Zusätzlich empfiehlt sich ein jährlicher Check bei den wichtigsten kommunalen Kunden, ob sich an den formalen Anforderungen etwas geändert hat, da viele Bundesländer ihre Regelungen in den kommenden Jahren voraussichtlich noch anpassen werden.

Fazit

Die E-Rechnungspflicht für Kommunen folgt zwar demselben europäischen Grundgedanken wie die Bundesregelung, wird in Deutschland aber uneinheitlich über die einzelnen Bundesländer umgesetzt. Lieferanten sollten sich deshalb nicht auf die Annahme verlassen, dass Bundesregeln automatisch auch für jede Stadt oder Gemeinde gelten, sondern die Anforderungen jeder einzelnen Kommune gezielt erfragen – insbesondere Format, Fristen, Einreichungsweg und Leitweg-ID. Wer diesen zusätzlichen Klärungsschritt einplant, vermeidet Zahlungsverzögerungen und unnötige Nacharbeit.

Häufig gestellte Fragen

Gelten für Kommunen dieselben Fristen wie für den Bund?

Nein, Kommunen unterliegen der jeweiligen Landesgesetzgebung, die eigene, teils abweichende Fristen und Ausnahmen vorsieht.

Muss ich für jede Kommune eine eigene Leitweg-ID einholen?

Ja, jede kommunale Stelle hat eine eigene Leitweg-ID innerhalb der landesspezifischen Adressierungssystematik.

Akzeptieren alle Kommunen bereits ausschließlich XRechnung?

Nein, manche Kommunen befinden sich noch in einer Übergangsphase und akzeptieren zeitweise weiterhin andere Formate wie PDF.

Wo finde ich die für eine bestimmte Kommune geltenden Regeln?

Am zuverlässigsten direkt bei der Kommune selbst, etwa über die Rechnungsstelle oder das zuständige Fachamt, sowie über das jeweilige Landes-E-Government-Gesetz.

Ist die Leitweg-ID-Systematik in allen Bundesländern gleich?

Das Grundprinzip ist ähnlich, die konkreten Grobadressierungsbereiche unterscheiden sich aber je nach Bundesland.

Was mache ich, wenn eine kleine Gemeinde noch keine klaren Vorgaben hat?

Fragen Sie aktiv nach dem geplanten Zeitpunkt der Umstellung und dokumentieren Sie die Rückmeldung, um im Zweifel die eigene Sorgfalt nachweisen zu können.

Kann sich die Regelung für eine Kommune später noch ändern?

Ja, da viele Landesregelungen noch in der Einführungsphase sind, sollten langjährige Lieferanten die Anforderungen in regelmäßigen Abständen erneut prüfen.