E-Rechnung an öffentliche Auftraggeber: Pflicht seit wann?

Kurz & knapp: Die E-Rechnungspflicht gegenüber öffentlichen Auftraggebern (B2G) ist in Deutschland deutlich älter als die neue B2B-Pflicht. Oberste Bundesbehörden mussten E-Rechnungen bereits ab dem 27. November 2018 empfangen können, alle übrigen Bundesstellen ab dem 27. November 2019, und Lieferanten des Bundes waren ab dem 27. November 2020 verpflichtet, ihre Rechnungen an Bundesbehörden im Format XRechnung einzureichen. Diese B2G-Regelung basiert auf der EU-Richtlinie 2014/55/EU und ist rechtlich unabhängig von der neuen B2B-Pflicht aus dem Wachstumschancengesetz, die erst 2025 bis 2028 greift.

Zwei unterschiedliche Rechtsregime, die oft verwechselt werden

In der öffentlichen Diskussion über „E-Rechnung Pflicht“ werden häufig zwei völlig verschiedene rechtliche Rahmenwerke vermischt. Zum einen die business-to-government-Pflicht (B2G), die Rechnungen an öffentliche Auftraggeber wie Bundesbehörden, Länder und Kommunen betrifft und bereits seit 2018 bis 2020 schrittweise eingeführt wurde. Zum anderen die neue business-to-business-Pflicht (B2B) aus dem Wachstumschancengesetz, die Rechnungen zwischen privaten Unternehmen betrifft und erst zum 1.1.2025 (Empfangspflicht), 1.1.2027 (Ausstellungspflicht für Unternehmen über 800.000 Euro Vorjahresumsatz) und 1.1.2028 (universelle Ausstellungspflicht) eingeführt wird bzw. wurde. Wer heute nach einem Lieferanten für eine Behörde eine E-Rechnung erstellen muss, unterliegt der älteren B2G-Regelung – unabhängig davon, wie weit die neue B2B-Pflicht für das eigene Unternehmen bereits fortgeschritten ist.

Der europäische Ursprung: Richtlinie 2014/55/EU

Grundlage der B2G-Pflicht ist die EU-Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen, verabschiedet am 16. April 2014. Ziel der Richtlinie war es, einen europäischen Norm-Standard (die EN 16931) für elektronische Rechnungen im öffentlichen Beschaffungswesen zu etablieren, damit Unternehmen europaweit nicht mit einem Flickenteppich nationaler Formate konfrontiert sind. Die Richtlinie verpflichtete öffentliche Auftraggeber in den Mitgliedstaaten, konforme E-Rechnungen empfangen und verarbeiten zu können. Die konkrete Umsetzung, inklusive Fristen und technischer Ausgestaltung, blieb dabei den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen.

Die deutsche Umsetzung: E-Rechnungsgesetz und E-Rechnungsverordnung

Deutschland setzte die Richtlinie zunächst mit dem E-Rechnungsgesetz vom April 2017 auf Bundesebene um, das die gesetzlichen Grundlagen und Verordnungsermächtigungen schuf. Die konkrete technische und terminliche Ausgestaltung erfolgte über die E-Rechnungsverordnung (ERechV), die den Standard XRechnung als verbindliches Format für Rechnungen an Bundesbehörden festlegte und den Zeitplan für die schrittweise Einführung definierte. Diese Struktur – ein Rahmengesetz plus eine ausführende Verordnung – unterscheidet sich bewusst vom Ansatz der neuen B2B-Pflicht, die direkt im Umsatzsteuergesetz (§ 14 UStG) verankert ist.

Die konkreten Stichtage auf Bundesebene im Überblick

Diese Reihenfolge folgt einer nachvollziehbaren Logik: Zunächst mussten die öffentlichen Stellen selbst empfangsfähig werden, bevor Lieferanten zur verpflichtenden Nutzung des neuen Formats verpflichtet wurden. Zwischen der Empfangsfähigkeit der obersten Bundesbehörden und der verpflichtenden Ausstellung durch Lieferanten lagen somit rund zwei Jahre Übergangszeit.

Warum Länder und Kommunen eigene, abweichende Zeitpläne haben

Die Richtlinie 2014/55/EU verpflichtete alle öffentlichen Auftraggeber der Mitgliedstaaten, nicht nur die jeweilige Zentralregierung. In Deutschland als Bundesstaat mit föderaler Kompetenzverteilung im Vergaberecht bedeutete das jedoch, dass jedes Bundesland die Umsetzung für seinen eigenen Bereich – Landesbehörden und, je nach Ausgestaltung, auch Kommunen – separat regeln musste. Das Ergebnis ist ein Flickenteppich unterschiedlicher Landes-E-Rechnungsgesetze und -verordnungen mit teils erheblich abweichenden Fristen, technischen Vorgaben und Ausnahmeregelungen. Diese Unterschiede werden ausführlich im separaten Artikel zu den Anforderungen auf Kommunalebene behandelt.

Praxisbeispiel: IT-Systemhaus Vantera

Die Vantera IT-Systemhaus GmbH aus Erfurt lieferte im Frühjahr 2021 Hardware an ein Bundesministerium. Da der Lieferant nicht wusste, dass die Ausstellungspflicht für Bundeslieferanten bereits seit November 2020 galt, reichte er zunächst eine klassische PDF-Rechnung per E-Mail ein. Die Rechnung wurde vom zuständigen Rechnungseingangsportal des Bundes zurückgewiesen mit dem Hinweis, dass ausschließlich das Format XRechnung akzeptiert werde. Vantera musste die Rechnung neu erstellen, mit korrekter Leitweg-ID versehen und über das Portal einreichen, was die Zahlung um mehrere Wochen verzögerte. Seitdem hat Vantera einen festen internen Prozess etabliert, der bei jedem neuen öffentlichen Auftraggeber zunächst die geltenden Formatvorgaben klärt.

Checkliste: Bin ich als Lieferant zur E-Rechnung an eine Behörde verpflichtet?

• Prüfen, ob der Auftraggeber eine Bundesbehörde, Landesbehörde oder Kommune ist – die Regelungen unterscheiden sich.
• Bei Bundesbehörden: Ausstellungspflicht als XRechnung gilt seit dem 27.11.2020 grundsätzlich verbindlich.
• Bei Landesbehörden und Kommunen: Landesspezifische Regelung und Fristen recherchieren, da diese erheblich abweichen können.
• Korrekte Leitweg-ID der empfangenden Stelle vor Rechnungsstellung einholen.
• Rechnung über das jeweils zuständige Portal (z. B. OZG-RE beim Bund) oder Peppol einreichen.
• Bei Unsicherheit direkt bei der Vergabestelle nach den geltenden Formatanforderungen fragen.

Häufige Missverständnisse zur B2G-Pflicht

• „Die E-Rechnungspflicht startete 2025“: Das gilt nur für die neue B2B-Pflicht zwischen privaten Unternehmen. Gegenüber Behörden besteht die Pflicht bereits seit 2018 bis 2020.
• „Alle Behörden in Deutschland haben dieselben Fristen“: Falsch – nur der Bund folgt dem oben beschriebenen Zeitplan. Länder und Kommunen haben eigene, teils spätere und uneinheitliche Regelungen.
• „XRechnung ist nur eine Empfehlung“: Gegenüber Bundesbehörden ist XRechnung seit November 2020 grundsätzlich verpflichtend, keine bloße Option.
• „Die B2G- und B2B-Pflicht laufen nach demselben Gesetz“: Falsch – B2G basiert auf E-Rechnungsgesetz/ERechV, B2B auf dem Wachstumschancengesetz und § 14 UStG.

Ausnahmen von der Ausstellungspflicht im B2G-Bereich

Die ERechV sieht bestimmte Ausnahmen vor, etwa für Rechnungen unterhalb bestimmter Wertgrenzen, für Direktaufträge oder in Fällen, in denen die elektronische Übermittlung technisch unverhältnismäßig wäre. Auch Verschlusssachenaufträge oder bestimmte sicherheitsrelevante Beschaffungen können ausgenommen sein. Diese Ausnahmen sind jedoch eng gefasst und sollten im Zweifel direkt mit der Vergabestelle abgeklärt werden, statt vorschnell angenommen zu werden.

Auswirkung auf die Softwarewahl für Lieferanten der öffentlichen Hand

Wer regelmäßig Aufträge von Behörden ausführt, sollte frühzeitig auf eine Rechnungssoftware setzen, die XRechnung nativ unterstützt und die Einbindung einer Leitweg-ID pro Auftraggeber ermöglicht. Da sich Bundes-, Landes- und Kommunalvorgaben teils unterscheiden, lohnt sich zusätzlich eine Software, die verschiedene Übertragungswege – Portal-Upload, E-Mail, Peppol – flexibel unterstützt, statt sich auf einen einzigen Kanal festzulegen.

Warum die B2G-Pflicht so viel früher kam als die B2B-Pflicht

Ein naheliegender Grund, warum der Gesetzgeber die öffentliche Hand deutlich früher zur E-Rechnung verpflichtete als die private Wirtschaft, liegt in der Steuerungsmöglichkeit: Der Staat kann als Auftraggeber seine eigenen Prozesse und die seiner Vertragspartner direkt regeln, ohne in die private Vertragsfreiheit zwischen zwei Unternehmen einzugreifen. Zudem verfolgte die EU mit der Richtlinie 2014/55/EU explizit das Ziel, öffentliche Beschaffung transparenter, digitaler und grenzüberschreitend interoperabler zu machen – ein Ziel, das sich am wirkungsvollsten über die eigene Verwaltung der Mitgliedstaaten umsetzen ließ. Die spätere B2B-Pflicht in Deutschland verfolgt dagegen primär fiskalische und Betrugsbekämpfungsziele, insbesondere im Zusammenhang mit einem künftigen, transaktionsbasierten Meldesystem an die Finanzverwaltung, weshalb sie einen eigenen, späteren gesetzgeberischen Anlauf über das Wachstumschancengesetz benötigte.

Praktische Konsequenzen für Unternehmen, die beide Bereiche bedienen

Viele mittelständische Unternehmen beliefern sowohl öffentliche Auftraggeber als auch private Geschäftskunden und müssen deshalb faktisch schon seit Jahren mit E-Rechnungen im XRechnung-Format umgehen, während ihre private Kundschaft teils erst jetzt auf E-Rechnungen umstellt. Für diese Unternehmen ist es sinnvoll, die vorhandene technische Infrastruktur aus dem B2G-Bereich – etwa eine bereits etablierte XRechnung-fähige Software – auch für die neue B2B-Pflicht zu nutzen, statt zwei getrennte Systeme zu betreiben. Der wesentliche Unterschied liegt dabei vor allem in der fehlenden Notwendigkeit einer Leitweg-ID bei privaten Geschäftskunden, während alle übrigen technischen Grundlagen wie der EN-16931-Standard weitgehend übertragbar sind.

Kontrolle und Sanktionen im B2G-Bereich

Anders als bei der neuen B2B-Pflicht, bei der die Finanzverwaltung Verstöße im Rahmen der regulären Umsatzsteuerprüfung sanktionieren kann, wirkt die Durchsetzung im B2G-Bereich vor allem über den Zahlungsprozess selbst: Eine nicht konforme Rechnung wird von den Rechnungseingangsportalen der öffentlichen Hand schlicht nicht angenommen und damit auch nicht bezahlt. Diese unmittelbare wirtschaftliche Konsequenz hat in der Praxis zu einer hohen Compliance-Quote bei etablierten Lieferanten der öffentlichen Hand geführt, da eine Nichteinhaltung faktisch den eigenen Zahlungseingang blockiert.

Was Unternehmen aus der langen B2G-Erfahrung für die B2B-Umstellung lernen können

Da die öffentliche Verwaltung bereits seit rund sieben Jahren praktische Erfahrung mit strukturierten E-Rechnungen sammelt, lassen sich daraus wertvolle Lehren für die anstehende B2B-Umstellung ziehen. Eine zentrale Erkenntnis aus der B2G-Praxis: Der größte Aufwand entsteht meist nicht bei der reinen Softwareanschaffung, sondern bei der internen Prozessumstellung – etwa der Schulung von Mitarbeitenden, der Anpassung bestehender Freigabeworkflows und der Klärung von Zuständigkeiten für die technische Validierung. Unternehmen, die sich frühzeitig mit diesen organisatorischen Fragen befassen, statt sich ausschließlich auf die technische Formatumstellung zu konzentrieren, sind für die kommenden B2B-Fristen 2027 und 2028 deutlich besser vorbereitet.

Wo Sie verbindliche, aktuelle Informationen finden

Da sich Detailregelungen, insbesondere auf Landesebene, im Zeitverlauf ändern können, sollten sich Unternehmen nicht ausschließlich auf einmal recherchierte Informationen verlassen. Verlässliche, aktuelle Quellen sind in erster Linie die offiziellen Vergabeportale des Bundes und der Länder, die jeweiligen Ministerien für Digitalisierung oder Inneres sowie die konkrete Vergabestelle des jeweiligen Auftraggebers. Bei größeren oder wiederkehrenden Aufträgen lohnt sich zusätzlich der direkte Kontakt zur Rechnungsstelle der Behörde, um mögliche Änderungen frühzeitig zu erfahren, statt sich auf veraltete Informationen zu verlassen.

Fazit

Die E-Rechnungspflicht gegenüber öffentlichen Auftraggebern ist kein neues Phänomen, sondern seit 2018 bis 2020 auf Bundesebene fest etabliert, mit klarer rechtlicher Grundlage in der EU-Richtlinie 2014/55/EU und der deutschen E-Rechnungsverordnung. Sie ist strikt von der neuen B2B-Pflicht des Wachstumschancengesetzes zu trennen, die erst ab 2025 greift und private Geschäftsbeziehungen betrifft. Lieferanten der öffentlichen Hand sollten sich zudem bewusst sein, dass Länder und Kommunen eigene, oft abweichende Zeitpläne verfolgen, die separat zu prüfen sind.

Häufig gestellte Fragen

Seit wann müssen Lieferanten des Bundes E-Rechnungen ausstellen?

Grundsätzlich seit dem 27. November 2020. Seitdem müssen Rechnungen an Bundesbehörden im Regelfall als XRechnung eingereicht werden.

Ist die B2G-Pflicht dasselbe wie die neue B2B-Pflicht ab 2025?

Nein. Es handelt sich um zwei getrennte Rechtsregime mit unterschiedlicher Rechtsgrundlage, unterschiedlichem Anwendungsbereich und unterschiedlichem Zeitplan.

Gilt die Pflicht auch für Landesbehörden und Kommunen?

Ja, grundsätzlich basierend auf derselben EU-Richtlinie, aber mit eigenen Landesgesetzen und teils deutlich abweichenden Fristen und Ausnahmen.

Welches Format ist gegenüber Bundesbehörden vorgeschrieben?

Das Format XRechnung, ein rein strukturiertes XML-Format nach dem europäischen Standard EN 16931.

Was passiert, wenn ich als Lieferant weiterhin PDF-Rechnungen an eine Bundesbehörde sende?

Solche Rechnungen werden in der Regel vom Rechnungseingangsportal zurückgewiesen und nicht zur Zahlung angenommen.

Brauche ich für jede Behörde eine eigene Leitweg-ID?

Ja, die Leitweg-ID identifiziert die konkrete empfangende Stelle und muss für jeden Auftraggeber gesondert ermittelt werden.

Wo finde ich die genauen Vorgaben meines Bundeslandes?

Die jeweiligen Landesministerien oder die zuständige Vergabestelle veröffentlichen eigene Informationsseiten zur landesspezifischen E-Rechnungsverordnung.